关于优化龙岗区城市更新资金监管政策的建议

　　【提案号】20190024

　　【提案人】王晓明

　　【理由】

　　城市更新是一个在实践中不断完善治理机制的活动。龙岗区曾在城市更新行政审批制度改革、精简审批流程、推动工作创新方面为全市贡献了很多好的做法，体现了区委、区政府及各职能部门创新开放，致力于创造良好营商环境的优良作风。特别是刚刚结束不久的区委全会，龙岗区委印发了《“面向问题定目标，践行新思想抓落实”的新时代行动纲领》，预计将进一步加快龙岗区城市更新进程。为此，龙岗区城市更新已经进入了新的历史阶段，相应的城市更新政策必须与时俱进，其中资金监管政策作为重要组成部分亦应不断优化。

　　一、城市更新应进行全程监管，但不意味全程资金监管。目前除龙岗区外，其他各区均未在前期阶段设置资金监管。

　　目前龙岗区城市更新资金监管与深圳市其他各区在监管阶段及监管项目上的主要异同点如下：

　　注：依据深圳市城市更新开发企业协会关于更新项目的阶段性分类。

　　从上表看到，龙岗区与深圳市其他区在资金监管方面的主要区别是：

　　（一）其他各区无前期阶段资金监管；

　　（二）龙岗区将公共设施用地搬迁补偿资金监管提前至前期阶段，这也是企业负担最重的资金监管项目。

　　二、龙岗区前期阶段资金监管政策制定的出发点、背景发生变化，建议对相关政策进行调整。

　　龙岗区前期阶段资金监管最早始于2012年9月20日龙岗区政府颁布的《龙岗区城市更新实施工作推进若干措施》（下称“63号文”）。该份文件是为了促进城市更新，尤其是为了加快公共设施用地提前搬迁补偿和建设，而设定的政府部门和更新企业共同推进公共设施用地搬迁补偿工作的相关机制。该份文件同时明确了对农民房超480㎡以上部分，只给予货币补偿或非居住物业补偿的内容。在此背景下，为确保项目资金及时到位，63号文设定了上述前期阶段的资金监管。

　　2015年3月25日，龙岗区政府颁布了《深圳市龙岗区人民政府关于加强和改进城市更新工作的意见》（已于2017年11月7日废止），同时停止执行63号文。该意见明确了在前期阶段设立经营损失补偿保障资金、公共设施用地房屋搬迁补偿资金、分期实施地块房屋搬迁补偿资金监管账户等监管项目。相对于63号文，该意见关于设立资金监管的前提及相关工作机制明显发生了变化，但仍明确了对于不影响建设用地出让的更新项目，区城市更新职能部门可提前受理实施主体确认，未搬迁房屋的拆除工作列入专项监管。另外，因当时深圳对建筑物拆除时点尚无明确规定，城市更新企业大多数采取边推进签约、边拆除房屋的方式进行项目更新改造，因此设立一定规模的前期资金监管存在合理性和必要性。

　　2016年12月29日，深圳市政府颁布《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，明确要求“城市更新项目在实施主体与区城市更新职能部门签订项目实施监管协议后方可进行建筑物拆除”。依据该份文件，更新项目前期阶段不能擅自进行房屋拆除（包括同期公共设施用地上的房屋），城市更新前期阶段的社会风险已大幅降低。因此，龙岗区对于前期阶段的资金监管项目似应重新思考其政策制定出发点。

　　2017年11月7日，龙岗区政府颁布了《深圳市龙岗区人民政府关于进一步加强和改进城市更新工作的意见》（下称“2017《意见》”），指出：“全面规范各类监管措施，重点清理监管资金，防止过度监管加重更新企业负担。结合项目的开发建设进度，及时合理调整监管资金额度，避免增加企业开发成本。”据此，我们认为龙岗区政府从减轻企业负担角度对项目资金监管有了明确的导向。

　　目前龙岗区前期阶段资金监管的主要文件依据是龙岗区城市更新办公室于2016年1月29日颁布的《龙岗区拆除重建类城市更新项目专项监管资金管理办法（试行）》（下称“《资金管理办法》”），其订立时所依据的上位文件《深圳市龙岗区人民政府关于加强和改进城市更新工作的意见》（2015.3.25颁布）已经被废止，相关历史背景及更新实践也已经发生较大变化，且《资金管理办法》有效期也即将期满（2019.1.28届满）。

　　因此，为减轻开发企业的负担，促进辖区更新项目的开发建设，我们认为对龙岗区城市更新资金监管政策作出科学合理的调整已经具备条件。

　　三、根据城市更新各阶段主要风险特征，建议前期阶段只设立过渡费补偿资金监管项目，同时将公共设施用地搬迁补偿监管调整至实施阶段，并以建设成本为依据设立标准。根据政府提前建设公共设施的需要，可对部分需提前拆除建筑实施搬迁补偿资金监管。

　　设置资金监管的目的，主要是为了规范秩序、防范风险，突出政府导向，形成合力，共同促进城市更新工作的开展。城市更新前期阶段和实施阶段的社会风险主要如下表所示：

　　【办法】

　　（一）前期阶段，建议只设置回迁过渡费资金监管。

　　在城市更新前期阶段，龙岗区设置了经营损失监管资金，该监管资金有两个含义：一是意向实施主体与房屋业权人订立拆赔协议并依约履行的情况，这本属合同自治，无须监管；二是在订立拆赔协议前，有房屋业权人认为意向实施主体行为不当造成其经营损失的情况。在目前不允许提前拆除房屋的情形下，造成房屋业权人经营损失的可能性已经大为降低，即使意向实施主体有采取不当行为可能的，也适宜通过司法途径解决。因此，设置经营损失监管资金的必要性不大，从减少开发企业负担的角度，建议不再设置该资金监管项目。

　　城市更新前期阶段的主要风险为实施主体欠付过渡费补偿的情况，而这个风险大体上与二房东承租导致的经营风险相当。因此，根据城市更新在前期阶段的主要风险特征，建议前期阶段只设立过渡费补偿资金监管项目。

　　（二）建议将公共设施用地搬迁补偿监管设置于实施阶段，并以建设成本为依据设立标准。

　　目前城市更新单元专项规划审批对于较为重要的公共设施配套原则上优先在项目首期安排。因此，公共设施用地搬迁补偿协议的签署会与意向实施主体获取首期开发土地挂钩。在此机制下，再在前期阶段设置公共设施用地搬迁补偿监管资金，且该监管资金动辙数亿甚至数十亿，除了给企业增加负担，并无促进之意义。而深圳市其他区也都将其置于实施阶段进行监管。

　　实施阶段的主要风险就是项目建设交付风险。关于该阶段的监管资金计算标准，深圳市其他各区基本上遵循按建设成本为依据进行设置（见下表），建议龙岗区也可参考该原则。

　　深圳各区公共设施用地搬迁补偿监管资金核算标准统计表

　　注：以上数据来源于深圳市城市更新开发企业协会调研结果及相应政策依据的规定。

　　（三）根据政府提前建设公共设施的需要，可对更新单元内提前实施拆除的建筑设置搬迁补偿资金监管，但建议给予意向实施单位必要支持与鼓励。

　　政府为推进特定公共设施建设，如需对更新单元内的某些房屋提前实施拆除，可以要求意向实施主体提前投入，并就此部分搬迁补偿责任设置资金监管。事实上近年来，龙岗打通了很多“豪华”断头路，其中一部分土地供给确实也是通过城市更新意向实施主体优先投入资金或优先与公共设施用地上的房屋权利人签署搬迁补偿协议实现的。因此，建议将政府部门与意向实施主体的上述合作机制进一步制度化，以便于规范企业的更新行为及保护各方的合法利益。对于响应政府政策要求的意向实施主体，政府应该给予其合法合理的支持与鼓励，并建议：

　　1、保障申报主体、意向实施主体的利益。因申报主体、意向实施主体并不一定就是最终的实施主体，其投入利益应该通过政策予以保护。建议明确由最终的实施主体承担意向投资主体的前期投入（加计合理利息）并承接拆赔协议权利义务等；

　　2、政府应按有关规定搭建利益协调平台。对存在多主体竞争的情况，政府应及时协调，指导制定形成单一实施主体的公平机制和解决方案，而不是完全任由各方自行协商；

　　3、实施主体拥有已建成的自持物业的，应允许其以房源代替资金监管。

　　四、对于已实施监管的项目，建议根据项目特点实事求是地调整监管项目及监管金额。

　　对于已经签署了前期资金监管协议的项目，应以其推进的实际情况、当前主要社会风险程度、政府公共配套的计划紧迫性为依据，实事求是地予以调整。具体调整建议为：

　　（一）对于公共设施用地不在首期，但其首期项目又存在公共设施缺口的。在不影响首期项目预售的情况下，可采取项目预售资金循环封闭运作的方式，确保相应价值的预售资金仅用于项目其他期公共设施用地搬迁补偿及项目建设，政府在此搬迁补偿过程中应给予必要的支持。

　　（二）对于在片区统筹概念下，同一更新单元内不同性质的更新项目。项目范围内的公共设施用地应与性质一致的更新项目首期进行捆绑，如工改工与旧村改造并行的项目，应区分其公共设施服务对象，分别捆绑配套责任。

　　（三）对于已签署的更新项目资金监管协议中，既实施资金监管，又进行房源监管的情形，建议予以优化，只选择其中一项方式进行监管。