关于创新产业用地用房供给模式，保障龙岗实体经济发展空间的建议

　　【提案号】20190012

　　【提案人】第六界别活动组

　　【理由】

　　2017年，党的十九大报告指出，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。实体经济与制造业发展事关经济质量效益提升，事关民生福祉改善，事关经济产业安全和长远竞争力的构建。作为肩负国家改革创新使命的深圳市，作为肩挑深圳实体经济发展重担的龙岗区，积极抢抓深圳“东进战略”机遇，规划建设多功能、复合型、以科教创新为内核的“深圳东部中心”；为全力推进“拓展空间保障发展”十大专项行动，扎实开展重点项目土地整备规划与实施，优化资源配置和空间布局，推动龙岗各片区差异化联动发展，促进产业转型升级。但是，龙岗区实体经济发展空间存在以下问题：

　　1、产业可利用空间紧缺与经济快速增长不协调。工业用地逼近红线，可成片开发用地少，政府掌控的产业用房较少，同时，企业对产业空间的需求日益增多，产业空间紧张在一定程度上影响了企业在本地扩大生产规模的积极性。

　　2、产业空间产出率偏低与土地资源稀缺不协调。产业用地平均容积率偏低，提升空间大。大部分工业区建筑老旧，达到工业区拆除重建或综合整治条件。除坂田街道外，地均产值位于0.06-0.23亿元/公顷之间，各街道土地产出效率存在显著性差异，产业空间产出率有待提升。

　　3、产业空间品质不高与转型升级需求不协调。现状产业空间品质与区产业发展定位、产业规划存在较大差距，不利于产业转型升级，不利于总部经济、战略新型产业、未来产业的引进与布局。

　　4、产业空间成本上升与制造业行业特点不协调。过去3-5年，制造业用地招拍挂价格上涨迅猛，一些通过综合整治的工业厂房开始参比写字楼价格招租，并引进非生产制造环节，给租赁物业企业带来了巨大经营压力。

　　5、产业空间分布格局与产业链形成机制不协调。产业用房供给一般是以园区为尺度，忽视了地方龙头企业的产业协同与吸附效应。

　　6、产业空间配套不足与产城融合发展导向不协调。制造业发展规划尚未融入城市发展主线，有产无城、职住分离、公共设施配套明显滞后现象突出。人才住房、教育、医疗等公共配套设施不能有效满足产业园区发展的客观需求，形成产业发展的“孤岛”。

　　【办法】

　　1、统筹兼顾，平衡规划实施的刚性与弹性

　　一是促进片区规划的针对性。法定图则在编制、修订过程中要充分理顺控制单元的现状条件并进行投融资和经济测算分析，在规划功能、开发强度、开发时序的安排上，因地制宜平衡各地块的功能配置和规划控制指标。加强规划的针对性，在坚持“一盘棋”的同时避免“一刀切”，体现不同区位的产业基础、空间布局及综合定位的差异性。

　　二是增加土地用途管制的包容性。建议在维持刚性控制总体不变的前提下，适度增加土地用途管制的弹性，实现刚性与弹性、变与不变的有机统一，更好地适应新产业、新业态发展的要求和趋势。规划国土部门在符合控制性详细规划的前提下，应按照“规划弹性引导、土地刚性控制”的原则，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标，进一步引导土地用途兼容复合利用。

　　2、挖潜增容，强化产业空间保障

　　一是以容积率调整为杠杆，合理配置产业空间资源。鼓励和引导现有存量产业用地的使用权人，在不改变土地用途且符合存量土地利用规划的前提下，通过各种改造手段提高容积率，提高土地的集约利用程度和土地利用效率。对于新供应的产业用地项目，在土地使用权合同和产业发展监管协议明确设定容积率下限要求。

　　二是深入推进“工业上楼”。在土地开发强度已经逼近极限的背景下，引导开发主体建设高层工业大厦、推进“工业上楼”。“工业上楼”强调产业规划先行，引领后续的建筑设计、开发建设、招商和运营管理，通过“工业上楼”最大限度提升园区开发强度、提高建筑标准、完善生产生活配套，使得企业生产、设计、研发等多个环节不再受制于空间，大幅提升空间利用效率。

　　三是加大高端产业载体供给力度。建议坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理，在大运新城、国际低碳城等重点片区布局打造集约高效、产城融合、特色品质的高端产业载体，满足企业对高端产业空间的需求。

　　四是探索试行“共有产权”产业用地供应模式。实行由政府与土地使用人按份共有土地，政府部分产权源于其土地出让金所得的让渡，明确政府与企业各自所持产权比例，产权转让年限、对象和方式，交易利益划分等规定。

　　3、多管齐下，盘活存量工业用地

　　一是推进“产权换股权”。坚持市场主导，按照广分布、专业化、自配套的园区建设思路，充分调动各类市场主体的积极性，多措并举、聚点成面。通过产权创新消除市场壁垒，充分发挥市场力量，实现利益共享，推动存量土地开发利用，全面破解产业载体空间不足的难题。

　　二是成立盘活存量工业用地专项引导基金。建议由政府设立按市场化方式运作的盘活存量工业用地专项引导母基金，下设若干子基金，子基金采取和社会资本合作的方式设立，主要引导社会资金进入低效工业园区、企业的升级改造中。政府引导基金发挥财政资金的杠杆放大作用实现对低效园区、企业的盘活与整合。此外，探索与金融机构签订战略性框架协议，争取获得信贷、融资、债务处置等方面的支持，优先保障存量土地再开发项目的资金需求。

　　三是出台盘活存量工业用地的实施办法。坚持“产权明晰、市场配置、协同推进、利益共享”的思路，出台盘活存量工业用地的实施办法。以工业用地总量动态平衡为前提，加大存量工业用地集中置换、异地用途置换或再配置，切实提高土地利用效率和单位产出效率，拓展产业用地的内涵空间，优化使用效能，完善城市功能。

　　4、节约集约，构建常态化的低效用地退出机制

　　一是建立项目用地绩效评估制度。建立基于综合效益评价的存量建设用地评估体系，明确低效建设用地的界定和判断标准。在项目达产阶段、达产后每3-5年、用地期限到期前进行评估，综合评定项目用地绩效。对布局散乱、利用粗放、用途不合理，以及不符合安全生产、环保要求和产业政策的低效建设用地进行清理，甚至实行强制退出。

　　二是降低交易成本，引导低效企业退出。建议降低转让成本，提高土地保有成本，实行差别化的税收征管政策，比如适当合并流转税种、降低税率等，并适当降低土地的转让投资限制，促进土地的流动，实现土地资产在流动中的增值增效，引导低效用地及时退出。

　　三是探索低效用地退出的利益补偿机制。践行共建共享的城市更新理念，构建以企业、社会、政府利益平衡共享为核心的存量工业用地盘活机制，特别是低效用地退出的利益补偿机制。对于部分低效用地，探索实行有偿回收的方式进行收储，引导企业退出低效用地，提高工业用地节约集约利用水平。

　　5、未雨绸缪，建立产业空间监测预警长效机制

　　一是探索建立产业空间监测预警信息技术平台。建设产业空间监测预警数据库，在全区范围内实现产业空间资源数据采集、存储全覆盖，实现产业空间数据实时共享和动态更新。建立监测、调查、普查、统计等分类和技术标准，构建分布式数据信息协同服务体系，加强历史数据规范化加工和实时数据标准化采集，建立产业空间资源数据服务体制机制。

　　二是实现产业空间的“精准调控”。依托产业空间资源监测预警机制，及时掌握产业空间总量的动态变化、产业空间成本、空置率、企业诉求等关键信息，在政策供给侧对市场需求给予及时反馈。同时，探索建立企业空间分级保障体系，着力保障重点企业用地用房需求。