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【龙岗区水务局】深圳市××公司水土保持方案未经批准擅自动工案

  一、案例基本信息

  行政执法主体:深圳市龙岗区水务局

  当事人姓名或者名称:深圳市××公司

  行政处罚决定书编号:无

  执法事项:对生产建设单位应当编报水土保持方案的生产建设项目未经批准擅自动工违法行为的处罚

  二、案例正文

  (一)基本案情

  2021年5月10日,接龙岗区水务局水土保持科转来线索,深圳市××公司涉嫌水土保持违法。2021年5月12日下午,龙岗区水务局执法人员依法到现场检查。检查情况如下:1.深圳市××公司在平湖街道新河路南侧开发建设了两个项目,两个项目地块紧密相邻,项目名称分别是“2010-61B-0003号方案用地项目(暂定)”和“2010-61B-0004号方案用地项目(暂定)”。2.两个项目于2020年12月动工,检查时正在施工,施工单位是深圳市××建筑工程有限公司,开发建设单位是深圳市××公司。深圳市××公司不能出示水务主管部门对上述两个项目水土保持方案的审批许可文件。

  2021年5月13日,深圳市××公司已取得涉案“2010-61B-0004号方案用地项目(暂定)”地块的水土保持方案备案回执【深龙岗水保备案[2021]XX号】。

  2021年5月14日,龙岗区水务局就涉案“2010-61B-0003号方案用地项目(暂定)”地块向深圳市××公司下达《深圳市龙岗区水务局责令改正通知书》(深龙水责字〔2021〕第22号),责令深圳市××公司:1.立即停工,待水土保持方案取得水务主管部门批准后方可复工;2.停工期间应采取相应水土保持措施,防止水土流失。龙岗区水务局于2021年5月18日立案调查。

  2021年6月8日,执法人员对整改落实情况进行了复查,深圳市××公司已于2021年6月3日取得涉案项目“2010-61B-0003号方案用地项目(暂定)”地块的水土保持方案备案回执【深龙岗水保备案[2021]XX号】。上述项目工地按照水土保持方案采取相应的水土保持措施。

  经调查,深圳市××公司水土保持方案未经备案擅自动工的行为事实清楚,证据充分。本案依法经法制审核机构审核,提交龙岗区水务局负责人集体讨论,集体讨论决定因深圳市××公司水土保持方案未经备案擅自动工的行为未有相应的法律法规规定的法律责任条款,不符合《水行政处罚实施办法》第二十四条第(二)项“依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的”规定,依法未达到立案条件,龙岗区水务局就该行为撤销立案。

  (二)处理结果

  深圳市××公司水土保持方案未经备案擅自动工的行为未有相应的法律法规规定的法律责任条款,不符合《水行政处罚实施办法》第二十四条第(二)项“依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的”规定,依法未达到立案条件,龙岗区水务局就该行为撤销立案。

  三、案例评析

  在建设项目的开发中,水土保持方案是开展工作的重要依据。为进一步使生产建设项目水土保持方案审查制度化和规范化,发挥水土保持调节经济发展的作用,我国现行的《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水土保持法实施条例》《广东省水土保持条例》《深圳经济特区水土保持条例》等都明确规定了水土保持方案编制、申报、审批管理,以及违反水土保持规范的行为及具体的法律责任的承担问题。

  2018年5月18日,国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发[2018]33号),将深圳市作为12个试点地区之一,开展工程建设项目审批制度改革。7月9日,深圳市政府印发《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》(市政府第310号令)和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》(市政府第311号令),要求“除可以免于办理水土保持审批的建设项目外,在城市已开发区域的建设项目实施告知性备案管理”。2019年3月28日,广东省水利厅印发《关于简化企业投资生产建设项目水土保持方案审批程序的通知》(粤水水保函[2019]691号),要求简化企业投资生产建设项目水土保持方案审批程序。为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求,推动政府职能转向减审批、强监管、优服务,促进市场公平竞争,深圳市水务局按要求编制了《深圳市生产建设项目水土保持方案备案指引(试行)》(以下简称《备案指引》),进一步规范我市生产建设项目水土保持方案备案工作。

  对于深圳市××公司水土保持方案未经备案擅自动工的行为,疑难点在于:在2018年“深圳90”改革推出的新举措,即对部分生产建设项目的水土保持方案由原来的报审批改为实行备案管理后,备案是否属于审批?对于水土保持方案未经备案擅自动工的行为如何处罚?

  首先,深圳市××公司涉案项目属于生产建设项目的水土保持方案实行备案管理的情形。涉案项目属于《深圳经济特区水土保持条例》第十二条规定的“开办经济(技术)开发区或者旅游开发区,修建铁路、公路、港口码头、电力工程、水工程、市政工程及其他基础设施,开采石(矿)等土木工程可能造成水土流失的,……”项目,《深圳市生产建设项目水土保持方案备案指引(试行)》第二条的规定,上述项目中,对所有社会投资项目及重点地不涉及深圳市基本生态控制线的投资项目均实施水土保持方案备案管理。经核实,涉案项目属于水土保持方案实施备案管理的范围,且深圳市××公司已在责令改正期限内取得水土保持备案。

  其次,对于水土保持方案未经备案擅自动工的行为如何处罚?根据《深圳市水务局关于水土保持有关违法行为法律适用问题的复函》(深水函2019﹝1335﹞号),“部分生产建设项目的水土保持方案实行备案管理是2018年‘深圳90’改革推出的新举措。经研究水土保持相关法律法规,未见‘水土保持方案应当经水务主管部门备案而未经备案擅自动工’的法律责任条款”。本案深圳市××公司属于“水土保持方案应当经水务主管部门备案而未经备案擅自动工”的情形,依据市水务局的上述意见可知备案不等于审批,对于水土保持方案应当经水务主管部门备案而未经备案擅自动工是否应处罚现无法可依。

  综上,深圳市××公司水土保持方案未经备案擅自动工的行为未有相应的法律法规规定的法律责任条款,不符合《水行政处罚实施办法》第二十四条第(二)项“依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的”规定,依法未达到立案条件,龙岗区水务局就该行为撤销立案。

  为创造良好营商环境和“放管服”改革,深圳市大力推进审批制度改革,清理了大量的不合理、不必要的审批事项,本案中涉及的市水务局编制的《深圳市生产建设项目水土保持方案备案指引(试行)》,则是对于部分依据《深圳经济特区水土保持条例》有关条款规定应当编报水土保持方案的生产建设项目实施备案管理。本案通过详细研究分析水土保持类法律法规,最终明确备案不等同许可审批,对于未按规定办理备案手续的当事人,在未有相关处罚条款即无法可依的情况下,不能想当然适用“未经批准而擅自动工”的条款进行处罚,作为行政机关应严格遵守“法无规定即禁止”的原则,全面保障行政相对人的权益。


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