深圳市龙岗区国有资产监督管理局关于《龙岗区区属国企改革领导小组议事清单》及《龙岗区国资局监管国企权责清单》9个配套制度政策解读

　　一、起草背景

　　为贯彻落实中央、省、市关于国资监管职能由管资产向管资本转变要求，对标市国资委管资本先进管理经验，进一步明确区属国企改革领导小组议事范围、强化其对国资国企改革发展的统筹协调及领导作用，依法强化区国资局的法定监管职责，并充分落实企业的自主经营权，根据《公司法》《深圳经济特区企业国有资产监督管理条例（草案）》《深圳市龙岗区人民政府关于印发<深圳市龙岗区人民政府常务会议工作规则>的通知》（深龙府〔2020〕7号）等规定，区国资局对我区国资监管事项管理权限进行全面梳理研究并提出优化调整建议，经2021年8月31日区属国企改革领导小组会议（2021年第六次）审议通过并报区政府同意，印发了《龙岗区区属国企改革领导小组议事清单》《龙岗区国资局监管国企权责清单》（深龙国改〔2021〕1号，以下简称“清单”）。《清单》出台后，区属国企改革领导小组审议事项由25项压减至10项，区国资局审议事项调整至18项，权限下放企业事项9项。与此同时，为确保相关授权放权能落地、可操作，相关管理制度亟需进行立改废释。

　　二、制度框架体系

　　《清单》配套制度主要涉及投资、产权、资源性资产租赁、资金存放、人员管理、采购、核销、预算及评估9个配套制度（以下统称“9个配套制度”）。其中：修订出台《深圳市龙岗区区属国有企业投资管理办法》、《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》、《深圳市龙岗区区属国有企业产权变动监管办法》、《深圳市龙岗区区属国有企业人事管理办法》、《关于加强区属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》、《深圳市龙岗区区属国有企业资产减值准备财务核销管理办法》、《关于进一步加强区属国有企业采购综合监管的指导意见》7个制度，新增出台《深圳市龙岗区区属国有企业预算管理暂行办法》、《深圳市龙岗区区属国有企业资产评估管理办法》2个制度。

　　三、各项制度核心内容

　　9个配套制度的共性核心内容有四个方面：一是按照《清单》对国资监管事项的审批权限作了同步修订或确认；二是充分落实董事会职权，明确企业重大投资、股权及土地物业资产转让、中层职数方案及“三定”方案、资产减值准备财务核销、全面预算等均须报直管企业董事会审议；三是强化监事会、财务总监的事中事后监管，对各项制度中涉及的监事会、财务总监的职权进行相对统一规范明确，监事会强化过程监督，财务总监重点发挥财务审核把关功能；四是加强信息公开，按照公开为惯例、不公开为特例的原则，最大限度落实国有企业信息公开要求。

　　除了以上四个方面的共性调整内容外，9个配套制度还涉及以下16个重点内容：

　　1.【投资管理】关于主业如何界定的问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业投资管理办法》第十六条规定：直管企业的主业范围由区国资局根据公司战略发展规划核定发布，但以下情形视同主业管理：（一）企业基于主业资源、人才优势、管理经验、先进技术拟拓展或培育的新业务；（二）直管企业间进行战略协同，所投资项目属于其他直管企业的主业且由该直管企业主导。直管企业应当根据区国资局核定的主业范围及时对公司章程进行修订。

　　制定说明：参照市国资委2020年授权放权清单对主业的概念进行定义。其中第（一）款来自市国资委授权放权清单并作细化解释，增加第（二）款主要为促进各直管企业间加强战略协作。

　　2.【投资管理】关于引导基金及创投投资的问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业投资管理办法》第十八条规定：引导基金、创投类股权投资等涉及投资决策程序，法律法规或市、区政府有相关规定的从其规定。

　　制定说明：考虑引导基金及创投类股权投资的特殊性，明确该类投资不适用该办法。

　　3.【资金管理】关于企业资金存放方式问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第十一条规定：企业资金进行定期存款、协定存款、通知存款的，原则上应当采取竞争性方式选择资金存放银行，资金量在5000万元以下（不含本数）、可采取集体决策方式选择资金存放银行。

　　制定说明：原《深圳市龙岗区区属国有企业资金存放管理实施办法（试行）》（深龙国资规〔2020〕3号）规定企业除部分流动资金外的所有资金须按照公开竞价存放（资金占比70%）、综合评审存放（资金占比30%）2种方式进行存放，此外对我区招商引资工作有重要贡献的银行可直接予以部分存款支持。但原综合评审存放方法存在部分不足：一是贷款支持力度等部分指标仅靠银行报送材料确定，相关资料的真实性及准确性无法核准；二是税收规模、税收增量等贡献支持度指标违背《广东省优化营商环境条例》有关规定。此外，无论资金额度大小均需进行公开竞争性存放影响企业资金存放效率。为此，现将企业资金存放方式调整为竞争性方式及集体决策方式，其中竞争性方式包括公开竞价及综合评分，并要求企业通过平台交易；5000万元以下的，允许企业通过集体决策方式以综合评分方式选择存放银行。

　　4.【资金管理】关于共管资金特殊管理问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第十条规定：区财政部门特殊管理的资金在单一银行存放的额度不得超过30亿元，因财政抽回资本金或国企重大项目资金使用等情形，资金从原存放银行解付并归集至指定银行的可暂时突破存放限额，但突破时间不得超过1个月。

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第十一条规定：区财政部门特殊管理的资金，除流动周转资金外应当采用公开竞价方式并以定期存款存放，区财政部门另有规定的、从其规定。

　　制定说明：一是为确保共管资金收益，该条款要求企业共管资金除流动周转外均应以定期存款存放；二是为确保财政资金安全性，要求原则上单一银行存放限额不得超过30亿元，临时的资金归集允许短暂突破限额。

　　5.【资金管理】关于向无产权单位及参股企业借款或担保问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第十八条规定：直管企业及其所属企业不得为无产权关系的企业、自然人或法人单位提供借款或担保。

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第十九条规定：区属国企为参股企业提供借款或担保的，原则上应当按照所占股权比例进行借款或担保；因特殊情况下，确需超出股权比例进行借款或担保的，对超出部分应当落实抵质押或反担保等前提条件。

　　制定说明：国有企业向无产权单位及参股企业的借款及担保属于各级国资监管部门严控范围，各地做法均不一致，结合我区实际情况，严禁区属国企向无产权单位借款或担保，同时对参股企业借款或担保提出具体管理要求。

　　6.【资金管理】关于对外借款、担保审批问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资金管理办法》第二十条规定：企业对外借款、担保须经直管企业董事会审议，属于以下情形之一的，应以特别决议方式审议，并报区国资局备案：（一）连续12个月内累计对外提供借款及担保的金额（含本次拟借款及担保金额）超过直管企业最近月份合并报表净资产的10%（含本数）；（二）对外提供借款及担保的总额（含本次拟借款及担保金额）超过直管企业最近月份合并报表净资产50%（含本数）以后提供的任何借款及担保；（三）借款或担保对象最近月份合并报表资产负债率超过70%（含本数）；（四）向直管企业非实际控制的企业提供借款或担保。

　　制定说明：此前区属国企对外借款及担保事项属于企业权限，区国资局并未就该事项进行规范管理。为规范企业对外借款、担保事宜，合理防控企业资金风险，参照《深圳市国资委关于市属国有企业对外借款管理有关问题的通知》（深国资委〔2017〕36号）规定，对以上4种特殊情形特别规定审批及备案程序。

　　7.【产权管理】关于资产处置的进场问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业产权变动监管办法》第二十八条规定：除以下情形外，企业产权变动应当在深圳联合产权交易所股份有限公司（以下简称“深圳联合产权交易所”）公开交易。（一）符合本办法第四十七条、第四十八条规定可以非公开协议交易的情形；（二）评估值2万元以下的资产处置事项，由企业自行公开交易；（三）企业经营涉及的商品房、产业用房、粮食、金融债权（适用金融企业）等资产销售转让行为按国家、省、市有关行业经营规定执行。上述情形企业应当在签订交易合同或协议1个月内在本企业外部网站进行结果公告。

　　制定说明：一是明确股权交易及资产转让仅能在深圳联合产权交易所交易；二是《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院 财政部令第32号）第四十八条明确规定“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行”，即小额的资产转让如报废资产转让由于金额较小是可以不用进场交易的，且根据企业实践反馈，金额较小的报废资产处置如电脑、桌椅等实际也难以进场交易操作；三是对于一些特殊行业经营行为涉及的资产处置作特殊说明。

　　8.【产权管理】关于引导基金、创投类股权投资涉及的产权变动问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业产权变动监管办法》第四条规定：引导基金、创投类股权投资所形成的国有产权变动，企业境外国有产权变动，以及上市公司国有股转让，国家或市、区政府另有规定的、从其规定。

　　制定说明：明确“引导基金、创投类股权投资所形成的国有产权变动”不适用本办法。

　　9.【人事管理】关于用人计划问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业人事管理办法》第十一条规定：严格规范区属国企用人计划编审程序。企业年度用人计划与年度薪酬总额预算同步编制、同步审核。企业要按照用工与效能相匹配原则编制年度用人计划，明确年度用工数量、年末员额数、用工结构（正式员工及劳务派遣）、相关岗位、岗位薪酬等，并重点对薪酬解决渠道予以明确。对用人计划中不能落实薪酬解决渠道的岗位，不予批准该岗位的用人计划。

　　制定说明：目前，区属国企用人计划管理未严格执行年度编审程序，也未与企业年度薪酬总额预算相衔接，不利于落实增人不增资、减人不减资精神。今后企业用人计划严格按照要求实行年度用人计划编审程序，企业年度用人计划与年度薪酬总额预算同步编制、同步审核。

　　10.【人事管理】关于企业用人标准

　　《深圳市龙岗区区属国有企业人事管理办法》第十五条规定：严格企业用人标准。除以下特殊岗位外，企业新录用人员（含劳务派遣）原则上应具有全日制大学本科及以上学历。（一）保安、保洁、球童、客服、水电工、泥水工、厨师、物业公司或保安公司项目部工作人员（含项目经理）、公共住房服务站点工作人员（含租赁管理员、住房管家、站长等）岗位；（二）排水公司清疏队长、巡查队长、清疏员、巡查员、资料员、内勤员、安全员岗位；（三）企业销售门店销售员、店长岗位；（四）退役军人、退役士兵及国企类随军家属等政策性安置人员；（五）区属国资国企系统存量人员内部调动；（六）与本条第（一）（二）（三）款性质相类似其他岗位。各直管企业应当制定本企业的特殊岗位清单，明确至具体企业、具体岗位及员额数，提交直管企业相关决策会议集体审议通过后，在10个工作日内报区国资局备案，并在企业官网公告。

　　情况说明：为严把区属国企用人关，提升国企干部队伍整体素质，明确要求区属国企一般性岗位应当具备全日制大学本科及以上学历要求。但为防止一刀切，结合区属国企实际，对于一些确实难以达到全日制大学本科及以上学历的岗位进行罗列，并要求区属国企制定特殊岗位清单并实行备案管理和信息公开。

　　11.【资产租赁】关于园区招商评价问题

　　《关于加强区属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》第六部分“实行公开招租”第（七）条规定：区属国企自营的众创空间、孵化器、加速器、专业市场、商业综合体、物流园区等以及新建的产业园区可采用招商评价体系招商，综合采用公开招租、协议招租等多种方式进行招商，其中协议租赁的招商结果公示时间不得少于5个工作日。直管企业须制定空间招商规划方案，明确空间的产业定位及发展目标（产值、税收等）、功能分区、招商评价指标体系（产值、税收等）、租赁价格体系、续租条件、离园及淘汰机制等，产业园区还应当征求区产业部门意见，履行直管企业“三重一大”事项决策程序，并报区国资局备案。鼓励区属国企自营的已建成的产业园区参照本条款制定空间招商规划方案，履行有关审批程序后组织实施，进一步提升园区的产值、税收等贡献。

　　制定说明：结合我区国企新建产业园区招商实际情况，参照市国资委对市属企业自营产业园区、专业园区等给予灵活的招商政策，支持区属国企新建产业园区实施招商评价体系招商，采用更加灵活的招租方式，加快招商去化，同时通过强化园区产业规划定位，促进国有园区经济效益、社会效益双提升；此外，众创空间、孵化器、加速器等创新载体其招商目前在实操中即已按照空间招商规划方案实施，不强制要求公开招租，因此也一并纳入本条款。

　　12.【资产租赁】关于续约问题

　　《关于加强区属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》第七部分“规范日常管理”第（二）条“规范租赁资产管理”第3点规定：加强续约管理。资产租赁到期后，除本指导意见第六部分第（六）（七）款的规定情形外，应当重新公开招租。原承租人要求续租的，应当在租期届满前3个月提出书面申请，同时满足以下条件并经原决策机构批准可以续租：（1）履约记录良好；（2）接受企业的续租方案。

　　制定说明：此前区属国企物业续租条件要求租期满5年，为优化企业及个体工商户营商环境，结合实际情况以及《民法典》对同等条件下优先承租权的规定，取消租期满5年的限制，并将优先承租的“同等条件”具体化为：履约良好、接受企业的续租方案。即，经原决策机构批准，承租人可以直接续约。如承租人未申请续租，除本指导意见第六部分第（六）（七）款的规定情形外，应当重新公开招租。

　　13.【核销管理】关于资产损失核销的备案及审计问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资产减值准备财务核销管理办法》第二十二条规定：直管企业每年末应将年度资产减值准备财务核销情况报区国资局备案，报备材料包括：（一）企业资产减值准备财务核销情况报告，包括：核销资产减值准备的类别、核销资产的清理与追索情况、核销金额与原因、企业内部核销审批程序等。（二）资产损失金额超过200万元的财务核销，企业应当逐笔逐项附报资产确认为事实损失的相关合法证据、直管企业批准意见以及有关资产损失的责任认定和责任追究情况。

　　制定说明：一是明确建立资产核销的报备制度，要求企业每年末向区国资局报备年度核销情况，区国资局可据此在年度财务审计中对企业核销工作进行专项审计（也可以由企业监事会委托进行专项审计）；二是参照央企要求，对较大资产损失的核销事项，要求逐笔逐项提供相关材料。　

　　14.【采购管理】关于采购进场交易的标准

　　《关于进一步加强区属国有企业采购综合监管的指导意见》第三部分第（二）条“其他货物和服务采购”规定：单项合同估算价在200万元人民币以上的货物项目，单项合同估算价在100万元人民币以上的服务项目，原则上应当进入采购平台全流程交易，粮食采购等特殊行业国家或市、区政府另有规定的、从其规定。鼓励其他项目进采购平台全流程交易。

　　制定说明：参照市国资委监管市属国企做法，明确货物200万元以下、服务100万元以上的采购事项应当进场交易。

　　15.【预算管理】关于预算编审的时间安排问题

　　《深圳市龙岗区区属国有企业预算管理暂行办法》第六条规定：企业全面预算应按照“自上而下、上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行，具体时间进度安排如下：（一）直管企业应组织所属企业于每一年度12月底前编制完成下一年度预算草案，通过智慧国资预算模块线上填报企业经营预算申报套表，并通过OA系统将草案及有关请示说明报送区国资局。（二）区国资局应与直管企业进行充分沟通，原则上应于每年度3月底前通过智慧国资预算模块下达企业经营预算国资审核表，并通过OA系统下达企业利润目标、重点费用、薪酬总额、年末员额等重点指标预算批复。

　　制定说明：此前，审计多次提出国企经营预算批复严重滞后，预算监督约束和指导作用均未能有效发挥。为规范企业经营预算管理，现对企业经营预算流程及时间进度安排进行规定，明确企业于上一年度12月底前编制完成年度预算草案，国资部门于3月底前下达企业利润目标、重点费用、薪酬总额、年末员额等重要指标预算。

　　16.【资产评估】关于必须进行资产评估的情形设置

　　《深圳市龙岗区区属国有企业资产评估管理办法》第八条规定：企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估并履行核准或备案程序：（一）国有产权变动行为，包括股权以及固定资产、投资性房产、无形资产、知识产权、债权、合同权益等资产通过转让方式进行处置，企业增资扩股引起区属国有控股股东持股比例减少或者控股权发生变化等；（二）企业投资行为，包括收购股权或资产、以非货币资产对外投资、企业增资扩股引起区属国有控股股东持股比例增加等；（三）法律、行政法规、规章规定的其他需要进行资产评估的事项。对于上市企业、金融企业以及引导基金、创投类股权投资涉及的资产定价事项，国家或市、区政府另有规定的从其规定。

　　制定说明：该条款明确对于上市企业、金融企业以及引导基金、创投类股权投资涉及的资产定价事项，国家或市、区政府另有规定的从其规定。