以案释法

　　为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《广东省法治宣传教育条例》的规定，我局现以张某某行政复议案件为例开展以案释法的相关工作。

　　一、案情回顾

　　龙岗区城市更新和土地整备局（以下简称“更新局”）于2020年12月通过龙岗区政府网站发布《某城市更新单元更新意愿公示》，对该城市更新单元拟拆除范围内的更新意愿和建筑物现状情况进行公示，并告知意见反馈渠道。公示期内，张某某对《某城市更新单元更新意愿公示》提出异议，第一是其认为更新意愿公示图显示更新范围和《城市更新意愿收集表》中更新意愿收集情况有出入，第二是将异议祖屋所在地块纳入城市更新单元范围的意愿收集程序不合法，第三是将住宅用地纳入工业区城市更新项目侵犯了村民的合法权益。2021年3月，更新局向张某某作出《龙岗区城市更新和土地整备局关于<某城市更新的异议>的复函》（以下简称“《复函》”），对其提出异议予以答复。2021年4月，申请人对更新局作出的《复函》不服，向龙岗区人民政府提起行政复议。更新局作出《行政复议答复书》，主张《复函》不属于行政复议受案范围，且张某不属于行政复议的适格申请人，提请复议机关依法驳回张某的复议申请。

　　经审理，龙岗区人民政府认为更新局作出的《复函》不属于行政复议的受案范围，决定驳回张某某的行政复议申请。

　　二、案件评析

　　(一)关于行政复议范围的分析

　　《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第六条规定了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的具体情形，其中（一）至（十）项对行政机关侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行为进行了明确列举，第（十一）项是对行政机关其他侵犯合法权益的具体行政行为进行兜底规定。本案中，更新局作出《复函》显然不属于《行政复议法》第六条第（一）至（十）项明确列举的情形；关于《复函》是否属于第（十一）项规定的其他具体行政行为，具体分析如下：

　　在行政法理论中，具体行政行为指的是行政主体就已经发生的事实，针对特定的对象处分权利义务的处理决定，有三个较为显著的特点。一是具体行政行为针对特定对象，即具体行政行为必须影响到可数的、明确的特定人的权利义务。这一点与抽象行政行为相区别。抽象行政行为是针对不特定对象，对未来设立具有普遍约束力规则的行为，主要包括行政立法和制定一般规范性文件两种。二是具体行政行为具有处分性。处分性体现为行政机关对行政相对人作出产生、变更或消灭权利义务的意思表示，并产生相应的法律后果。这一点使得具体行政行为与行政事实行为和行政程序性行为相区别。行政事实行为指的是行政机关在行使行政职权时作出的不以处分权利义务为目的，也不产生相应的法律效果，仅以事实状态存在的行为。典型的行政事实行为一般包括行政机关作出的各种建议指导、行政实际操作行为等。行政程序性行为指的是行政机关在尚未作出最终处分权利义务的行政决定前，为推动行政程序并最终作出具体行政行为所进行的各种过程、阶段、准备性行为。典型的行政程序性行为一般包括作出具体行政行为过程中的各种通知或告知、作出具体行政行为过程中的步骤行为。三是具有外部性。这一点与行政内部行为相区别，行政内部行为时针对行政机关及其工作人员所作出的行政系统内部的处理，不对行政机关以外的相对人产生法律效果的行为。典型的行政内部行为包括对公务员的人事处理决定，行政机关之间不产生外部法律效力的行为等。

　　(二)《复函》是否属于行政复议范围的分析

　　在明确了行政复议范围以及具体行政行为定义的情况下，我们结合本案的具体情况进行探讨。首先，根据《深圳市城市更新办法实施细则》、《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》等规范性文件规定，“认定更新意愿达成情况”是城市更新单元计划审查工作的环节之一，更新局将“认定更新意愿达成情况”予以公示并对公示异议予以书面答复，是为保障利益相关人行使对城市更新单元计划申报审查工作的知情权、监督权，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，仅作为更新局与更新单元范围的利益相关人及公众就更新意愿认定情况进行交流的过程；“更新意愿公示”并非是对拆除范围内建筑物的权利主体进行核实，也无确定“表达意愿的权利人”方可签订搬迁补偿协议的意思表示，因此“认定更新意愿达成情况”及“更新意愿公示”不产生核实拆除范围内建筑物权利人的效果，亦不产生申报项目列入城市更新单元计划的法律效果，是更新局为推动计划申报程序并最终将申报项目列入城市更新单元计划所进行的过程性、准备性行为。其次，《复函》属于行政事实行为，从事实和规范性文件适用两个层面对张某某异议事项是否成立予以分析，对异议地块更新意愿达成情况及某股份合作公司股东代表大会对异议地块的更新意愿表决情况进行客观说明，未设定、变更或消灭张某某的权利义务，不具备行政法上的法律效果。因此，《公示异议复函》不存在侵犯张某某合法权益的情形，不具备具体行政行为的处分性。

　　综上，更新意愿公示仅为城市更新单元计划审批工作的过程性行为，未对特定权利人的权利义务进行处分；《复函》属于行政事实行为，未侵犯申请人的合法权益，因此更新意愿公示及《复函》不属于具体行政行为，张某某对《复函》提起行政复议不符合《行政复议法》关于行政复议范围的规定。

　　（三）相关延伸：

　　《深圳经济特区城市更新条例》、《深圳市城市更新办法实施细则》关于“城中村、旧屋村或原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域”的城市更新意愿条件的规定

　　《深圳经济特区城市更新条例》、《深圳市城市更新办法实施细则》均规定“拆除范围内用地属城中村、旧屋村或原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，须经原农村集体经济组织继受单位的股东代表大会表决同意进行城市更新；或者符合本条第（一）项规定，并经原农村集体经济组织继受单位同意”。

　　本案中，复议人异议的建筑物占用地块属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村以外形成的建成区，经核已经公证的某股份合作公司股东代表大会决议材料显示，该地块已经某股份合作公司股东代表大会表决同意进行城市更新，符合《深圳市城市更新办法实施细则》第三十七条规定。因此，关于将异议祖屋所在地块纳入城市更新单元范围的意愿收集程序不合法的异议实质上也是不成立，更新局在《复函》中对其进行解释符合政策规定。